Mi blog de esta semana en Animal Político, Covarianzas, es una nota sobre el pacto por México y los resultados del primer año de sesiones de la LXII Legislatura en México.
Nada es para siempre: el Pacto y el primer año del Congreso
Ayer concluyó el primer año de sesiones de la LXII Legislatura. Entre las reformas más importantes de este período destacan: la reforma laboral, la ley general de contabilidad gubernamental, la reforma educativa y la reforma de telecomunicaciones. Las primeras dos reformas se aprobaron antes del primero de diciembre, previa iniciativa preferente de Felipe Calderón. La reforma educativa, anunciada el 2 de diciembre de 2012 en el marco del Pacto por México, fue aprobada el 21 de diciembre por el Congreso. Tras la ratificación de los congresos estatales, la reforma fue promulgada el 25 de febrero pasado. La iniciativa de reforma en telecomunicaciones fue presentada el 11 de marzo, también bajo el oropel del pacto, y tras dos rondas de votaciones y diversos cambios en ambas Cámaras, fue aprobada el 30 de abril.
¿Qué reformas importantes se aprobaron en el primer año de la LX Legislatura, de septiembre 2006 a abril 2007? La reforma a la Ley del ISSSTE, misma que requirió el apoyo de Elba Esther Gordillo, y la llamada Ley para la Reforma del Estado impulsada entonces por el senador Manlio Fabio Beltrones. En términos estrictos, hubo más reformas importantes en el primer año de esta legislatura que en la de hace seis años. En septiembre de 2007 se aprobó una reforma constitucional en materia electoral, calificada entonces como de gran calado. De modo que siendo un poco más laxos no puede decirse que no hubo reformas importantes en el primer año de Felipe Calderón. Dejo al lector evaluar si la reforma electoral de 2007-2008 equivale en trascendencia a la educativa o de telecomunicaciones. En cualquier caso, la simple comparación de la actividad legislativa en 2006-2007 y 2012-2013 permite descartar la idea de que el gobierno dividido implica parálisis.
¿Qué más podemos decir del primer año de esta legislatura? Según la narrativa más simple, el Pacto por México ha sido la pieza clave para explicar las reformas aprobadas en este período. A mi modo de ver las cosas, este argumento no se sostiene: la reforma laboral –asunto pospuesto por décadas– y de contabilidad gubernamental se aprobaron antes de la firma del pacto. Podría decirse que tales reformas no fueron de nivel constitucional o que se negociaron bajo la sombra de un pacto incipiente pero no concretado aún. Quizá. Pero si vamos a considerar contrafactuales no observables, también podría especularse si las reformas educativa y de telecomunicaciones hubieran sido aprobadas aún sin el pacto. Quizá.
Atribuir todo lo aprobado al Pacto por México ignora muchas de las complicaciones del proceso legislativo en México. Basten dos ejemplos. Si el Pacto por México es tan poderoso, ¿cómo explicar que la reforma educativa se aprobó más rápido y con menos cambios que la de telecomunicaciones? ¿Cómo explicar que la reforma sobre transparencia haya sido aprobada por el Senado pero se haya atorado en San Lázaro? ¿Cómo explicar que la suspensión de actividades del pacto de la semana pasada no haya afectado el proceso legislativo en general? El Pacto por México tiene muchas virtudes, pero es sólo una parte de un proceso más complejo. Ni el gobierno dividido implica parálisis, ni el pacto implicareformas fast-track.
Bajo un gobierno de minoría, pero incluso en uno con mayoría simple, para impulsar una agenda legislativa es necesario construir coaliciones creíbles y duraderas. El pacto ha sido un mecanismo de negociación incluyente y ambicioso: los tres principales partidos expresaron públicamente su interés en apoyar una amplia serie de reformas con un calendario definido. Negociar varios temas a la vez puede ser más sencillo que discutir reformas caso por caso: la bancada de cierto partido puede sacrificar un tema que le disgusta siempre y cuando sea compensado con la aprobación de otro que sí le gusta.
En la medida en que el pacto logre sus objetivos, los tres partidos firmantes “ganan algo” aunque quizá gana un poco más el presidente. Si el pacto se deshace, los tres partidos pierden, aunque no necesariamente perderá más el presidente: Peña Nieto cuenta con el recurso de la iniciativa preferente y su bancada legislativa siempre podrá seguir negociando con un partido u otro en condiciones relativamente favorables.
En una entrada anterior expliqué tres razones por las cuales el gobierno dividido de Enrique Peña Nieto es distinto al de Calderón o Fox. A diferencia de los presidentes panistas, Peña Nieto cuenta con el apoyo de una bancada legislativa mediana (es decir, ubicada en el centro del espectro izquierda–derecha), controla más de un tercio de ambas Cámaras, y ni PAN ni PRD cuentan por sí solos con poder de veto para reformas constitucionales. Estos tres factores le ayudarán a impulsar su agenda legislativa con pacto o sin él.
Una de las principales virtudes del pacto, incluir a los tres principales partidos, tarde o temprano se volverá su debilidad. Insistir en contar con el apoyo de tres partidos para aprobar una reforma otorga, de manera implícita, poder de veto a cada uno de ellos. Es por ello que los acuerdos unánimes o cuasi unánimes son relativamente escasos en muchas legislaturas. Las llamadas reformas estructurales implican un conflicto distributivo que difícilmente puede resolverse por unanimidad en el congreso.
El pacto no puede durar para siempre. Es difícil imaginar a los tres principales partidos ir de la mano rumbo a las elecciones intermedias de 2015, o incluso en las elecciones locales de 2013 y 2014. La coyuntura al inicio del sexenio ha sido bastante propicia para impulsar la reforma educativa y de telecomunicaciones con amplio consenso. Difícilmente lo será para negociar la reforma fiscal o energética, temas en los que el PRD difícilmente podrá acompañar al PRI y PAN con el mismo entusiasmo que hasta ahora. El pacto puede acabar ahora mismo si la evidencia del uso clientelar de programas sociales crece, o bien si la oposición toma en serio la exigencia de blindar las elecciones locales. El pacto puede acabar en el verano si los resultados electorales locales le son adversos a los partidos de oposición. Difícilmente querrán seguir apareciendo una y otra vez en la foto con un presidente que gusta presumir de su eficacia.
Por último, ¿qué asuntos quedaron pendientes en este primer año de sesiones? Entre otros, la iniciativa de reforma financiera, cuya presentación se canceló apenas la semana pasada ante los sucesos de Veracruz, la reforma a la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, y la designación de un consejero en el IFE. Para el próximo período se esperan otras iniciativas importantes, como la fiscal y energética, junto con sendas reformas a la ley secundaria de educación y telecomunicaciones. De no aprobarse un período extraordinario, la agenda legislativa para otoño estará muy abultada.
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