Instituto Nacional Electoral: ¿en serio?

La consejera general del IFE, María Marván Laborde publicó un interesante artículo sobre la posible creación de un Instituto Nacional Electoral en el suplemento Enfoque de Reforma (26 mayo 2013). Vale la pena leerlo con cuidado.

Instituto Nacional Electoral: ¿en serio?

Por María Marván Laborde.

Crear el Instituto Nacional Electoral (INE) es una reforma político electoral de gran calado. Se está proponiendo una transformación radical de la vida electoral y, por tanto partidaria, de nuestro país. No es, de ninguna manera, una pequeña reforma administrativa que pudiera justificarse en el ahorro de algunos, o aunque fueran muchos, millones de pesos.

A partir de los argumentos públicos sobre el tema, quienes promueven esta idea, además de razones económicas, señalan al menos tres problemas a resolver: 1. la falta de independencia tanto de los consejeros como de los magistrados en el ámbito estatal, 2. incompetencia técnica de algunos institutos que se ha traducido en falta de certeza y 3. problemas en la fiscalización de los recursos de los partidos políticos, debido a las transferencias entre cuentas locales y federales. La ingeniería contable, hija de la simulación, impide una implementación estricta de los topes de campaña, piedra angular de la equidad en las contiendas.

Para analizar esta propuesta es indispensable plantearnos tres preguntas: ¿estamos hablando de una sola legislación electoral o de un Instituto que administre e implemente 33 leyes electorales diferentes? ¿Estamos proponiendo una sola distritación o cada estado podrá definir su geografía electoral con independencia de la Federación? Por último, pero no por ello menos importante, ¿estamos hablando de un solo financiamiento, una sola contabilidad y un solo proceso de fiscalización o de 33 diversas maneras de hacerlo?

La respuesta a cada una de estas preguntas es independiente, pero sin lugar a dudas se condicionan entre sí.

La iniciativa presentada por el PAN aborda parcialmente la primera cuestión, pero no entra a definir claramente las otras dos.

A partir de las reformas a los artículos 73 y 105 de la Constitución podemos suponer que habrá una sola ley electoral. Las modificaciones al 73 facultan al Congreso de la Unión a legislar en materia de delitos electorales (fracción XXI) así como para expedir las leyes que regularán a los partidos políticos y a las elecciones en las entidades federativas (fracción XXIX-R) Sin embargo, cuando vamos al artículo 105, que se refiere a las controversias constitucionales, se advierte una clara contradicción en la exposición de motivos:

5. Reformas al artículo 105 constitucional:

Se modifica lo conducente para la procedencia de la acción de inconstitucionalidad, tomando en consideración que ya no habrá leyes electorales locales. Se conserva la facultad de que los estados regulen en sus constituciones locales lo que no se contenga en la ley general (fechas de la jornada, fórmulas de representación proporcional, voto de los mexicanos en el extranjero).

De lo anterior se colige que habrá una Ley Electoral General, que regulará “casi” todo lo que se refiere a procesos locales; sin embargo, los Congresos estatales conservarán la posibilidad de legislar ciertos aspectos aparentemente menores. Es decir una gran Ley madre y 32 hijas pequeñas, pero ¿qué tan pequeñas?

La falta de sincronización de la jornada electoral termina con el esfuerzo en la última década de hacer coincidir los calendarios de todas las entidades con el propósito de maximizar los tiempos de cooperación entre partidos. Si las jornadas dejan de ser coincidentes lo serán también las precampañas y las campañas, con lo cual su distinción se volverá papel mojado. Administrar 33 leyes descompasadas y posiblemente contradictorias será más complicado que establecer una conversación coherente en la Torre de Babel sin diccionario alguno.

Para reflexionar sobre la pertinencia de unificar la geografía electoral hagamos un ejercicio de comparación: tenemos 692 curules de mayoría relativa en las entidades y solamente 300 en la Federación. La Cámara de Diputados tiene 200 puestos de representación proporcional y los congresos locales 444 en total; en síntesis, mientras que en el ámbito federal hay 500 diputados, en los estados y el Distrito Federal tenemos mil 136 escaños (ver tabla ).

La diferencia no es pequeña, tampoco es administrativa. Hay dos cuestiones políticas que resolver, la primera y más importante, con implicaciones democráticas serias: alterar la geografía electoral local desde la Federación significa trastocar el principio de representación ciudadana de manera fundamental. En un país no hegemónico, con entidades al menos bipartidistas, ¿se pueden representar seriamente las fuerzas políticas locales con minúsculos Congresos?

La segunda consecuencia es complicada en términos de operación política: ¿estarán dispuestos los partidos (no sólo los gobernadores) a sacrificar 636 puestos de elección popular? Difícilmente. La apropiación patrimonialista de las curules es un hecho; familias y corporaciones se han adueñado de los distritos, sus clientelas y el dinero destinado a competir por ellos.

Por último, la cuestión relativa al dinero que tiene dos facetas: el financiamiento y la fiscalización. ¿Sólo financiamiento federal o financiamiento local? La neonata democracia mexicana nos ha ido enseñando, poco a poco, que los estados no son los hijos menores de la proveedora madre Federación. ¿La Federación mantendrá las campañas locales? ¿Los partidos estatales o regionales también recibirán dinero de la Federación que no los reconoce? ¿La iniciativa propondrá la desaparición de estos? Para establecer la base de financiamiento de los partidos, ¿se tomará como base el salario mínimo del Distrito Federal o el que corresponde a cada región?

Ciertamente hay un problema grave en los procesos de fiscalización, es cierto que existe una doble contabilidad; lo federal y lo estatal no sólo no se hablan, los excesos de un ámbito pueden esconderse en el otro con absoluta discrecionalidad. La libertad de los partidos en su organización financiera es legal, hoy pueden decidir sin restricciones al finalizar los procesos electorales, o al finalizar el año, según les acomode mejor o perjudique menos.

¿Es posible transitar hacia el Instituto Nacional Electoral ? Sí lo es, pero para arribar a buen puerto es indispensable dimensionar el tamaño de reforma propuesta. Exige una reingeniería constitucional integral y, por tanto, un amplísimo consenso social. No podemos sólo parchar nuestro ya muy remendado COFIPE, será menester tomar un cuaderno en blanco, y comenzar a escribir: Artículo 1 Las disposiciones de este Código…

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