La semana pasada, Excélsior organizó una mesa de debate sobre la propuesta de crear un Instituto Nacional Electoral. Aurora Zepeda, moderadora de la mesa, preparó un resumen de la discusión entre Carlos Elizondo y yo para la edición del 15 de julio de 2013. (Esta es mi postura inicial y esta es la opinión de la consejera María Marván). Este es el resumen del debate:

El Instituto Nacional de Elecciones, en el centro del debate

Al debatir sobre la pertinencia  de crear el Instituto Nacional de Elecciones (INE), los analistas y académicos del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) Carlos Elizondo y Javier Aparicio argumentan respecto de los puntos a favor y en contra de esa propuesta incluida en el Pacto por México.

A favor del INE, Carlos Elizondo resalta las duplicidades y los costos que significan los institutos electorales locales, así como su vulnerabilidad ante Congresos influidos por gobernadores, en el sentido de que eligen consejeros sin autonomía.

En contraparte, Javier Aparicio sostuvo que no necesariamente la operación del INE bajaría los costos, ya que no podría hacer nada ante el uso de recursos públicos por parte de los gobernadores y sí podría incrementar las posibilidades de debilitar a la autoridad electoral.

Al final del debate, en Grupo Imagen, se habló de un modelo combinado, con una reforma política que fortalezca los Congresos locales y que incluya la reelección legislativa para hacer contrapeso a los gobernadores, además de encontrar esquemas que disminuyan los costos de los comicios.

¿Violaría el pacto federal el hecho de que se creara un instituto nacional que se haga cargo de todas las elecciones en los estados?

Carlos Elizondo: Mira, el pacto federal no lo hizo Dios. Tiene los contornos que los mexicanos le queremos dar. ¿Qué contornos queremos tener? Es una decisión política. El Pacto por México decidió como uno de sus compromisos que uno de los contornos que queremos modificar es quitar estas duplicidades que tenemos, donde las elecciones están organizadas por dos instituciones: las dos, caras; las dos, burocráticas.

“Desde el punto de vista del uso de los recursos, me parece no sólo una buena decisión, sino una decisión tardía. El ciudadano lo vive en cada elección concurrente, donde se tiene que formar en dos filas, tachar dos veces su credencial, duplicar a un costo gigantesco. ¡Caray! Pensemos formas para resolverlo, y una posible es generar un INE que se haga cargo de todos los procesos electorales de este país.

Javier Aparicio: El asunto del lNE es una propuesta que está en el Pacto por México. Ahora bien, yo creo que es una mala propuesta, pero vamos a ir por partes porque coincido en algunos argumentos de Carlos.

“El primero es: ¿Tiene sentido tener dos burocracias para organizar elecciones en un país? La verdad, no mucho. Entonces, ¿cómo arreglamos esto? Hay de dos sopas: podemos pensar en una autoridad nacional que organice todo, que es la solución centralizadora y, también, tendríamos la solución descentralizadora, que en México suena extraña pero es como ocurre en la mayoría de los países del mundo.

“El proceso electoral es algo muy local, es cuestión de instalar casillas cerca de todos los vecindarios [y contar votos], y suena un poco extraño que esto se lo encargáramos a una autoridad central.

“El diagnóstico inicial [del INE] es que los gobernadores tienen una influencia indebida  en  los procesos locales. Que logren capturar y colonizar a los institutos resta credibilidad a las elecciones locales. Yo comparto ese diagnóstico. Ahora bien, la solución que se propone es: como no confiamos en los institutos locales vamos a confiarle a un INE de tamaño y atribuciones no definidos aún, vamos a confiarle todo a algo grande y ‘seguramente va a funcionar’.

“Yo creo que si entramos al detalle de todo el entramado que tienen la organización de elecciones en México, concentrarlo en una sola autoridad no es la mejor idea  ¿Por qué? Asumir, per se, que a esta nueva autoridad podemos encargarle más de tres mil elecciones locales y que podría hacerlo con los mismos recursos que hoy dispone, creo que es sobresimplificar. Tendríamos que evaluar el costo-beneficio, cuánto tendría que crecer el IFE en recursos, en facultades y en personal para poder hacer lo que hoy hace y además encargarse de las elecciones locales.”

¿Sería costoso organizar comités municipales y estatales? Pero no sólo eso, ¿sino capacitar a toda la gente que está en los estados para que entienda el asunto federal y lo que se cambie en modificaciones legales?

Carlos Elizondo: Tiene su complicación, pero no creo que sea tan insalvable como se expone en la pregunta y como lo pone Javier. Primero, el IFE llega hoy a todas las localidades porque las elecciones federales son elecciones en todo el territorio nacional; cuestión de estructura distrital donde hay un representante, una pequeña burocracia en cada estado. Ni tan pequeña, grande, que tiene una capacidad de distribución territorial que le permite instalar una casilla en el lugar más remoto del país. Sí, las elecciones son una cuestión territorial, pero el IFE ya está ahí, entonces lo que tenemos es que llegan dos instituciones.

“La pregunta que yo me hago es: ¿Hay otros países que organizan las elecciones de forma más barata y de forma equivalente en términos de eficacia? ¿Cómo nos movemos hacia un régimen electoral que nos cueste menos? Porque en esta discusión muchas veces el dinero queda como una variable que no importa y cada peso que se usa acá se podría usar en otro lado.

Javier Aparicio: Lo que me preocupa es que este nuevo árbitro posiblemente tenga más problemas de los que hoy tiene que resolver. A qué me refiero: hoy en día el problema es que los gobernadores intervienen en procesos locales. Es lo que se dice ¿Cuánto, cómo, dónde? No está claro, pero sospechamos que ocurre y ese es el punto de partida del diagnóstico. Por desgracia, los árbitros electorales poco pueden hacer con las autoridades en el poder: el IFE no puede hacer gran cosa contra el uso electoral de programas sociales, por ejemplo, [pues es un asunto penal, un delito electoral]. Hoy, ni el árbitro federal ni el árbitro local pueden hacer gran cosa si un alcalde o gobernador desvía recursos hacia las campañas, por ejemplo.

“Entonces, pensar que una autoridad central como el INE va a poder hacer desde Tlalpan algo que los árbitros locales, supuestamente capturados, no han podido hacer es un simplismo: corremos el riesgo de que por concentrar tantas facultades en un solo árbitro, éste sea aún más torpe. En el momento que tengamos un INE organizando lo local y lo federal, corremos el riesgo de que el árbitro se desgaste innecesariamente en cada elección. Podríamos correr el riesgo de que cada pequeño infierno local le reste crebilidad al INE para lo federal y lo local.

Carlos Elizondo: Pero, Javier, de todas maneras tenemos ese problema porque todo al final se acaba concentrando en las reclamaciones jurisdiccionales; termina todo en el Tribunal Electoral, que depende del Poder Judicial, y se procesa. Ni modo, va subiendo en la escala, pero se duplican todos los procesos, entonces claro que es complicado. Hay razones históricas para estar donde estamos, pero ¿es la mejor forma? Estoy contigo en que habría que ir analizando, pero digamos que hay entidades donde los procesos serían relativamente sencillos. Para irse moviendo hacia allá hay que hacerlo con cuidado, no se puede hacer en una tarde.

Javier Aparicio: El problema es que, dado el modelo electoral vigente, es muy difícil aumentarle atribuciones al IFE y volverlo un INE sin que nos cueste más dinero.

Carlos Elizondo: Por supuesto, tendrían que entrarle a conflictos que hoy no le están entrando, pero es cierto que en muchas entidades no ves el conflicto porque el gobernador controla, porque todas las resoluciones son a favor de lo que el partido en el poder requiere; hemos visto que a nivel de usos y abusos de los recursos públicos, de las prácticas clientelares, es más probable en las elecciones locales que en las elecciones federales; si hemos visto que el IFE tiene una relativa mayor independencia de estos poderes políticos federales, incluso serían mucho más pesados que los estatales. Ha logrado mantener una cierta independencia. Ahora, que todo tiene riesgos, pues todo tiene riesgos.

Se ha criticado al Consejo General del IFE por presuntamente estar partidizado. Crear un INE ¿garantizaría que los gobernadores y partidos no se metieran?

Carlos Elizondo: Tendríamos que fortalecer ese procedimiento. Veamos cómo se tomó la decisión de los últimos consejeros que las despartidizaron un poco. No son gente que eran claramente representante de algún partido político, como había sido en otras negociaciones. Hay que repensar este modelo, donde yo te doy uno y tú me das dos. Tendríamos que poner criterios de no vinculación partidista entre ellos más sólidos. tendríamos que tomarnos en serio la labor del control de la información que se tiene.

“No es simplemente, ‘a ver, saca tu goma, tacha esto y ahí les encargo el problema’. Tiene sus complejidades, pero este modelo no está funcionando. Podría ser una combinación, y hay una parte en la que tienen que ver los gobiernos, que son los que hacen la parte del procedimiento, este de las casillas, los locales. Esa parte podría hacerse para las dos elecciones, estatal a nivel operativo desde las entidades, la parte más de pleitos y discusiones en torno de los abusos, hacerlo un órgano más fuerte, menos vinculado a los gobernadores. Se pueden explorar distintas opciones.

¿Tenemos los legisladores que piensen bien un INE y modifiquen bien la ley para que no volvamos a tener este tipo de problemas?

Javier Aparicio: Yo creo que no los tenemos y en  este punto hay que ver la evidencia. Las reformas electorales en México y el mundo responden a las coyunturas pero, de un tiempo a esta parte, nuestras reformas han tenido un contenido muy reactivo y muy cortoplacista.

“El principal problema que tenemos en elecciones federales, pero sobre todo en las locales, es el dinero. No sabemos cuánto dinero se mueve en las campañas, posiblemente se rebasan los topes de gasto, posiblemente hay desvío de recursos de las arcas públicas, posiblemente hay influencia de intereses privados. Y es justo esto lo que más trabajo le cuesta al IFE y a los institutos locales: la fiscalización.

“Entonces, que la elección la organice una burocracia local o una federal no nos resuelve la parte más urgente del problema. Si ahorita tenemos una agenda pendiente en lo local, hay que apostarle a fortalecer las instituciones locales. La debilidad de los institutos locales pasa por la debilidad del Congreso local. Los gobernadores no tienen contrapesos reales porque no hay reelección legislativa.

“Yo temo que vaya a quedar un monstruo en el cual el nuevo INE va a decir ‘dame 25 mil millones de pesos y yo hago todo’, y el Congreso va a responder, ‘no te doy 25 mil, te doy 15 mil’. Y al tener un árbitro con más facultades pero pocos recursos, acabamos teniendo elecciones menos confiables en general.”

Carlos Elizondo: Se puede explorar una fórmula que combine lo que hoy están haciendo los institutos electorales con la fortaleza que el IFE puede tener, la parte más litigiosa, y que hoy se está haciendo a nivel del Poder Judicial. Quizás no hay que desmantelarlos completamente, pero sí se puede poner una tijera y recortar las muchas duplicidades al tener dos instancias. Hay que fortalecer los congresos, y el fortalecimiento pasa fundamentalmente por cómo haces para que los congresistas tengan más fuerza; la reelección puede ser una de ellas, y el que no tenga que competir contra un gobernador, contra los recursos, puede ser otro.

“En el tema concreto del INE, la idea es un esquema que quite duplicidades, disminuya costos y genere una institución más robusta, menos vulnerable a la presión de los gobernadores. Conviene ensayar esta posible solución.”

Lecturas relacionadas:

 

• Instituto Nacional Electoral: algunas preguntas incómodas. (blog en Animal Político)
• Instituto Nacional Electoral: ¿en serio?, por María Marván, consejera del IFE.